户籍制度是一项基本的社会管理制度，自1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布后，我国就形成了以非农业和农业户口区分城乡居民为主要特征的户籍管理制度，该项制度曾经在我国计划经济时代发挥了重要作用。

随着经济社会快速发展和城镇化进程不断加快，城乡人员流动频繁，许多在城镇长期稳定就业的农业转移人口及其他常住人口难以在城镇落户并享受城镇居民的基本公共服务，城乡割裂的二元化户籍制度的弊端日趋凸现，严重制约了经济要素的自由流动和经济的可持续健康发展，阻碍了城镇化发展步伐，从2007年开始，我省先后开展了“一元化”户籍制度改革，在放宽直系亲属投靠落户、解决无户口人员、畅通返农村原籍地等方面实现了突破，特别是《云南省公安机关进一步推进户籍制度改革的实施细则（试行）》，解决了一大批历史遗留问题，随着《细则》的推进落实，户籍改革已进入深水区，改革难度日渐凸显，如何有序平稳推进户籍制度改革已迫在眉捷。

一、户籍改革的难点

（一）户籍管理立法滞后。至今户籍制度的法律依据依据仍是1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，随着经济社会发展和城镇化进程不断加快，户籍管理已发生了巨大变化，《条例》在很多方面与当今市场经济发展和人民生产生活实际需要已相差甚远，尽管各省在推进户改同时已制定了相关实施细则，但立法滞后性与经济社会发展不相适应已成为深化户改的障碍，阻挡了城乡一体化进程。

（二）深化户籍改革缺乏合力。户籍管理制度改革牵涉社会保障、计划生育、义务教育、土地制度、兵役和安置等城乡居民多方面利益，与多个政府职能部门息息相关。深化户籍管理制度改革不仅是从名义上取消农业和非农户口的差别，还要逐步消除附加在户籍制度上的各种不平等待遇。在公安深化户改，放宽户口迁移条件等多项改革措施的同时，相关职能部门却担心政策调整无法管理，存在求稳怕变思想，未同步进行配套改革，造成各项政策之间无法衔接，使得户改流于形式，无法收到实质性成效。

（三）户籍改革实施细则衔接性差。自2008年以来，公安机关相继推出了一系列户改措施，一段时间非农与农业户口可以互迁，一段时间又取消了此项规定，之后又开展了“农转城”工作，农村居民可以拥有“城镇户口”，而自2016年1月1日起，按照人口信息系统城乡属性调整，拥有“城镇户口”的农村居民户籍属性全部变为“农村”，导致这部分人群与“城镇”相关的利益均享受不了，群众对此怨声载道，如何确保群众在政策衔接过渡期间权益不受到损害，保持政策的连贯有序，成了亟待解决的重大课题。

（四）中外通婚生子落户难度较大。按照《云南省公安机关进一步推进户籍制度改革的实施细则（试行）》第十三条，夫妻一方为中国公民，与涉外边民通婚后在国外所生子女，要求回中国内地申报落户的，需由落户地派出所确定其在国外出生的子女具有中国国籍，方可接受落户申请。而在实际业务办理中，由派出所确定落户人员国籍难度可想而之，单靠派出所无法完成此项工作。近几年弥渡男子迎娶境外女子呈增多趋势，大部分人根本无法提供结婚证及子女出生医学证明，所生子女年岁渐长，成了名副其实的无户人员，与户籍相关的就学、就医、参保均无法享受，尽管已经有《国务院办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的意见》，明确了8类无户人员落户法律依据，但对行无任何落户依据的无户人员，公安机关落户难度仍未减轻。

（五）农村居民分户条件设置不合理。根据《云南省公安机关户籍业务办理工作规范》第三十八条规定，办理分户需提交国土资源部门出具的宅基地审批手续或乡、镇、街道土管所出具的证明，而在实际办理分户过程中，许多兄弟分户、父母子女分户、结婚分户均无法提供此证明，按规定不符合分户条件，而户籍业务办理过程中，分户人员普遍存在，不分户不仅会给待分户人员带来不便，也不利于警民关系和谐。

（六）无户人员申报落户无法提供落户材料。据统计，弥渡现已解决无户人员257人次，无户人员包括非婚、违法生育、下落不明注销，外籍通婚、收养等各类情形，部分待落户人员年岁较长，无法提供任何落户材料，出生日期等基本信息核实困难，导致与身份相关的各项公共服务享受不了，给群众生产、生活带来了诸多不便。

二、户籍改革对策

（一）正确宣传引导，营造良好氛围，确保户改平稳推进。户籍制度改革是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强，群众关注度高。公安机关要在全面把握、准确理解户籍制度改革政策的基础上，以群众喜闻乐见和易于理解方式，多形式多层次开展宣传活动，全面阐述户改的重大意义，准确解读各项政策措施，合理引导社会预期，回应群众关切，凝聚各方共识，形成改革全力，营造社会支持改革、理解改革，参与改革的良好氛围，确保户籍改革顺利推进。

（二）以法律为准绳，解决新形势下户籍法律滞后性问题。户籍制度是项社会基本管理制度，户籍改革是牵一发而动全身的系统工程，必须与相关法律制度同步建设，统筹推进。为使户改平稳推进，制定统一的户籍法律规范已迫在眉睫。通过立法，逐步取消户改地区差异，完善城乡统一户口登记，不断提高人口服务能力与管理水平，依法保障公民户口登记基本权利。

（三）各部门相关配套制度同步推进，确保户改取得实效。户籍制度的改革必须考虑到与其他部门的关系，一定要使各相关部门和相关联的制度改革同步推行，实现互相衔接配套，否则会导致户籍改革时所确认的条款和规定得不到其他部门或制度的认可，从而成为户籍改革的阻碍力量。公安、发改、教育、民政、财政等各相关职能部门，要按照职能分工，加强领导、周密部署、协同攻坚、形成全力，确保户改各项工作取得实效。

（四）统一规定境外通婚子女落户国籍认定，减少新生无户人员产生。弥渡地处大理州东南部，共8个乡镇，其中坝区镇6个，山区乡2个，辖区人口32万。近年来，弥渡男子与缅甸、泰国等外籍女子通婚日趋普遍，大部份夫妻由于经济、国籍等原因，往往在未领取结婚证的前提下便携带妻子子女回国，部分女子出生在外国，由于未领取《出生医学证明》，国籍认定不了，无法申报落户。上级公安机关可否根据派出所申报材料及当事人申请，统一调查核实出生婴儿国籍和身份证明材料，既保证了国籍认定材料真实权威，又减轻了派出所工作负担，保证了此类人员及时落户，减少了新一批无户人员产生。

（五）解决户改遗留问题，保证户改平稳有序推进。户籍制度改革关系群众切身利益，“农业”、“非农业”的户口性质与群众利益息息相关，实施户籍改革以来，职能部门不断降低落户门槛，鼓励进城农民在城镇安家落户，打破了城乡隔绝的户籍制度屏障。但在实施过程中，由于制度、政策衔接过渡不严，导致农村“农转城”人员、“非农”人员无法享受与城镇户口相关的教育、卫生、医疗等公共服务。打破农业转移人口落户单向通道，实行来去自由的返农村原籍地落户政策，尊重农业转移人口进城和留乡的自主选择，让他们自已决定自己的人生道路和职业发展方向，以人为本、顺应民意，维护群众合法权益，合理解决“农转城”遗留问题，确保政策的连续性与稳定性。

（六）以《国务院办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的意见》以依据，结合辖区实际及时办理落户。许多无户口人员往往是生活困难未及时落户人员、常年生活在外省未落户而户籍地又无户口人员以及事实收养人员，此类人员由于文化水平偏低，落户意识不强，无落户材料或者材料补充不全，无法落户。在办理特殊人员落户时，应本着想群众之所想，急群众之所急，方便利民的原则，以《国务院办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的意见》为依据，结合弥渡辖区实际，仔细探讨此类人员落户方法措施，让信息多跑路，群众少跑腿，与民政等相关部门加强协作，共同解决无户人员落户问题。

总之，户籍制度改革关系广大人民群众的切身利益，深化改革，要坚持积极稳妥，规范有序的原则，坚持以人为本，尊重群众意愿，坚持因地制宜，区别对待。各地应根据自身实际情况，贯彻落实中央政策，因地制宜实施差别化的落户政策，不分配指标，不层层加码，给地方留有空间。做到以人为本，顺应民意，维护人民群众合法权益，不断扩大基本公共服务覆盖面，逐步让户籍制度改革惠及民生。

（本文作者系弥渡县公安局警务保障室民警）